Dekriminalizace drog v Portugalsku: Jak vytvořit spravedlivou a úspěšnou drogovou politiku

Od 1. července 2001 začal v celém Portugalsku platit zákon, který dekriminalizuje všechny drogy, a to včetně kokainu a heroinu. Podle tohoto zákona jsou všechny drogy „dekriminalizované“, ne „legalizované“. To znamená, že držení drog a jejich užívání pro osobní potřebu je stále nezákonné, ale porušení těchto zákazů se považuje za přestupek, ne za trestný čin. Prodej drog je stále trestně stíhán.

Přestože i jiné státy Evropské unie zavedly nějakou formu de facto dekriminalizace – kdy látky považované za méně nebezpečné (např. marihuana) málokdy vedou k trestnímu stíhání – Portugalsko zůstává jediným členským státem EU, jehož zákon výslovně označuje drogy za „dekriminalizované“. Protože od zavedení tohoto zákona uběhlo více než sedm let, existuje již dostatek dat ke zhodnocení jeho dopadů.

Dekriminalizace je v Portugalsku od roku 2001 čím dál populárnější. Kromě několika ultrapravicových politiků volá po zrušení zákona z roku 2001 jen velmi málo domácích politických stran. A přestože panuje všeobecná shoda na tom, že dekriminalizační systém potřebuje pro lepší efektivitu a úspěšnost organizační změny, o opětovné kriminalizaci drog se žádná debata prakticky nevede. A co je důležitější, nenaplnil se žádný z hrůzostrašných scénářů, kterými před schválením dekriminalizace strašili její odpůrci – ať už to měl být obrovský nárůst užívání drog mezi mladistvými nebo přeměna Lisabonu na ráj pro „drogové turisty“.

Všeobecná podpora dekriminalizace mezi politiky není vzhledem k relevantním údajům překvapivá. Tato data ukazují, že dekriminalizace neměla žádný nepříznivý vliv na míru užívání drog v Portugalsku, která dnes v mnoha kategoriích patří mezi nejnižší v EU, a to hlavně v porovnání se státy, které drogy přísně kriminalizují. Zatímco míra užívání drog zůstala po dekriminalizaci zhruba stejná či dokonce v porovnání s ostatními státy EU mírně klesla, patologické jevy spojené s drogami - pohlavně přenosné choroby a úmrtí následkem užívání drog - poklesly výrazně. Experti na drogovou politiku připisují tento pozitivní trend tomu, že portugalská vláda má lepší možnost nabízet svým občanům léčebné programy - za tuto lepší možnost vláda z mnoha důvodů vděčí dekriminalizaci.

Na začátku této studie prozkoumáme, jak je portugalský dekriminalizační systém kodifikován v zákoně a jak funguje v praxi. Také prozkoumáme politické klima v Portugalsku ohledně drogové politky, a to před i po dekriminalizaci, a impulz, který k dekriminalizaci národ přivedl.

Studie dále hodnotí portugalskou drogovou politiku v kontextu přístupu EU k drogám. Zkoumáme různé právní rámce a obecný trend směrem k liberalizaci, abychom umožnili smysluplné porovnání dat z Portugalska a z ostatních zemí EU.

Studie také předkládá data o trendech týkajících se drog v Portugalsku, a to před dekriminalizací i po ní. Důsledky dekriminalizace jsou zkoumány v absolutních číslech i ve srovnání s ostatními státy, které nadále držení a užívání drog trestně postihují, zvláště v EU.

Data ukazují, že prakticky ve všech ohledech portugalský systém dekriminalizace představuje významný úspěch. Tento úspěch přináší několik evidentních ponaučení, která by měla usměrňovat debaty o drogové politice po celém světě.

Na různých místech světa státy přistupují k drogám diametrálně odlišně. V komunistické Číně a různých muslimských zemích překupníci drog, a v některých případech i držitelé narkotik, dostávají drakonické tresty či dokonce bývají popraveni. Na opačném konci spektra si většina lidí představí Nizozemsko, které je již dlouho považováno za předního vůdce liberalizace drog, a minimálně v Amsterdamu si dlouho udržuje kulturu tolerantní k drogám, přestože je nikdy nelegalizovalo. Většina zemí samozřejmě spadá někam doprostřed. V 80. letech 20. století celosvětový trend směřoval k tvrdšímu přístupu a to i na úrovni uživatelů drog. Jenže v posledních letech, kdy se tvůrci drogové politiky pokusili formulovat doporučení k co nejlepšímu řešení problémů spojených s drogami na čistě empirickém základě, se objevily náznaky, že státy ze všech koutů světa obracejí směr.¹⁾ Tato studie se zaměří na jeden z takových obratů v Evropě – dramatickou dekriminalizační politiku Portugalska z roku 2001.

V Portugalsku vešel 1. července 2001 v platnost zákon, který dekriminalizoval všechny drogy včetně kokainu a heroinu. Od té doby je Portugalsko jediným státem Evropské unie, který explicitně „dekriminalizoval“ užívání drog. Tento zákon používá v článku 29 k označení nového právního rámce, který zavádí, portugalské slovo descriminalização – dekriminalizace. „Dekriminalizace“ se vztahuje na koupi, držení a užívání všech drog pro osobní potřebu (což je definováno jako průměrné množství postačující na 10 dní užívání pro jednu osobu).

I přes dekriminalizaci je užívání a držení drog zakázáno (neboli je nelegální) a policie proti němu zasahuje. Ale „dekriminalizace“ znamená, že takováto porušení zákona již neřeší trestní právo ani trestní soudy. Místo toho je porušení považováno čistě za přestupek, který se řeší mimo trestní řízení. Je třeba rozlišovat mezi „dekriminalizací“, což je program de iure schválený Portugalskem, a pouhou „depenalizací“, která převažuje v některých státech EU, které užívání drog nedekriminalizovaly. Evropské monitorovací centrum pro drogy a drogovou závislost (EMCDDA), ústřední agentura EU pro koordinaci drogové politiky, v roce 2005 zveřejnilo následující definici rozdílu mezi „dekriminalizací“ a „depenalizací“:

„Dekriminalizace“ znamená odstranění aktivity ze sféry trestního zákona. Prohibice přetrvává, ale sankce za užívání (a činy jemu předcházející) již nespadají do rámce trestního zákona. [Oproti tomu] „depenalizace“ znamená snížení trestního postihu definovaného zákonem. V případě drog, a zvláště marihuany, znamená depenalizace většinou odstranění trestu odnětí svobody.²⁾

Shrnuto, „dekriminalizace“ tedy znamená, že buď mohou být ukládány pouze netrestní postihy (např. pokuty či povinná léčba), nebo že to není trestáno vůbec. Při „depenalizaci“ zůstává užívání drog trestným činem, ale za držení či užívání se již nezavírá do vězení, i když zůstávají jiné trestní postihy (např. pokuty, záznam v trestním rejstříku, podmíněné tresty). „Legalizace“ – kterou zatím žádný stát EU nepřijal – znamená, že v zákoně neexistují žádné zákazy výroby, prodeje, držení či užívání drog.

Jak již bylo řečeno, několik států EU již formálně či de facto drogy depenalizovalo, převážně pro užívání marihuany pro osobní potřebu. Ale jediné Portugalsko explicitně drogy „dekriminalizovalo“.

Portugalský dekriminalizační zákon z roku 2001 změnil přístup ke konzumaci všech narkotik a psychotropních látek a stejně tak k tomu, co Evropské monitorovací centrum pro drogy a drogovou závislost popisuje jako „zdraví a společenský blahobyt uživatelů těchto látek nepředepsaných lékařem“. Klauzule o dekriminalizaci je v článku 2(1) zákona, ve kterém se píše:

Užití, pořízení a držení těch rostlin, látek či přípravků, které jsou vypsány v tabulkách odkazovaných v předchozím článku, a to pro osobní potřebu, je považováno za přestupek. (zdůrazněno autorem)

Odkazovaný předchozí článek zahrnuje „narkotika a psychotropní látky“ a obsahuje tabulku všech „rostlin, látek či přípravků“, které byly předtím kriminalizované.

Klíčová fráze – „pro osobní potřebu“ – je definována ve článku 2(2) jako množství „nepřesahující množství potřebné pro průměrnou osobní spotřebu za deset dní.“ Dekriminalizace se nevztahuje na „obchodování s drogami“, které zůstává kriminalizované a je definované jako „držení většího než průměrného množství stačícího na deset dní“.³⁾

V zákoně se nerozlišují druhy drog (tzv. tvrdé a měkké drogy) ani to, jestli jsou konzumovány na veřejnosti či v soukromí. Držení (nevelkého množství) a užívání všech narkotik, ať už kdekoliv a za jakýmkoliv účelem, je dnes v Portugalsku dekriminalizované. Jak již bylo zmíněno, „dekriminalizace“ není synonymem „legalizace“. Užívání drog je stále podle portugalských zákonů zakázané, ale řeší se zásadně na bázi správní a ne kriminální.

Článek 15 zákona s názvem „Postihy“ vymezuje správní sankce za porušení zákona. Namísto kriminalizace portugalský zákon v článku 5 zavádí „komise pro odrazování od drogových závislostí“, což jsou subjekty odpovědné za posuzování drogových přestupků a za udělování případných sankcí. V první části článku 15 se píše: „Konzumenti, kteří nejsou drogově závislí, mohou být odsouzeni k trestu zaplacení pokuty či k alternativnímu nefinančnímu trestu.“ V první části článku 17 s názvem „Další postihy“ se píše: „namísto pokuty může komise udělit varování.“

Teoreticky může být provinilcům udělena pokuta mezi 25 eury a minimální mzdou. Ale tyto pokuty jsou výslovně považovány za poslední možnost. Když komise nezíská důkazy o závislosti na drogách a když se nejedná o opakovaný případ, bývá od udělení pokuty odstoupeno.

Odrazovací komise sice nemohou nařídit léčbu, ale mohou zrušit pokutu pod podmínkou, že se provinilec začne léčit. Takto se to většinou řeší, nicméně prakticky vzato není mnoho způsobů, jak podmínku vynutit. Samotné nedodržení rozhodnutí komise totiž není porušením žádného zákona.⁴⁾ Komisím je podle článku 11(2) doporučeno „provizorně odložit řízení“ – neboli neudělovat sankce – tehdy, když poprvé nařknutý provinilec s potvrzenou závislostí „souhlasí s podsoupením léčby“.

Když není u provinilce potvrzena závislost na drogách a když je to jeho první provinění, komisím je v článku 11(1) dekriminalizačního zákona nařízeno „provizorně odložit řízení“, což znamená neudělovat sankce. Článek 11(3) umožňuje komisím podle jejich uvážení „provizorně odložit řízení“ i u závislého člověka s dřívějším záznamem, pokud souhlasí s podstoupením léčby. Článek 14 nabízí u závislého s předchozím záznamem alternativní řešení, a to udělit sankce a následně je zrušit poté, co provinilec začne s léčbou. Když je léčba dokončena a neobjeví se žádné další prohřešky, řízení se po určité době ukončí.

Teoreticky mohou odrazovací komise podle článku 17 závislým provinilcům udělit i jiné sankce, např. zákaz provozování licencovaného zaměstnání (lékař, právník, taxikář); zákaz navštěvování vysoce rizikových lokalit (noční kluby); zákaz stýkat se s určitými osobami; nařízení pravidelně se hlásit komisi za účelem prokázat, že nedochází k dalšímu užívání látek; zákaz cestování do zahraničí; pozastavení státních přídavků; či pouhé ústní varování.

Článek 15(4) zmiňuje různé faktory, kterými by se komise měla zabývat při rozhodování o případné sankci a její podobě. Mezi tyto faktory patří závažnost činu; druh užité drogy; jestli byla droga užívána na veřejnosti či v soukromí; a jestli je užívání občasné či pravidelné. Je na vlastním rozhodnutí komisí, do jaké míry budou tyto faktory posuzovat a jak rozhodnou o jednotlivých případech.

Mladiství, u kterých bylo zjištěno držení či užívání drog, vstupují do stejného procesu a v souladu s článkem 3 jsou doprovázeni zákonným zástupcem, který má právo za ně rozhodovat. Ale poskytování drog mladistvým (či lidem s duševní poruchou) je nadále zakázáno obecným zákonem o regulaci drog a je považováno za přitěžující okolnost k přetrvávajícímu zákazu „obchodování s drogami a dalších nezákonných aktivit,“ který je postihnutelný trestem odnětí svobody na 4 až 12 let.

V souladu se zákonem z roku 2001 zřídil každý z 18 portugalských distriktů odrazovací komisi, která dohlíží na přestupkové řízení s lidmi, kteří k ní jsou předvoláni kvůli užívání či držení drog (velké distrikty, jako ten zahrnující Lisabon, mají víc než jednu komisi). Podle článku 7 dekriminalizačního zákona se každá komise skládá ze tří členů – jeden je jmenován Ministerstvem spravedlnosti a zbylí dva společně Ministerstvem zdravotnictví a vládním koordinátorem pro drogovou politiku. Člen jmenovaný Ministerstvem spravedlnosti musí pocházet z právního prostředí a alespoň jeden ze zbývajících členů (většinou to ale splňují oba) z lékařského prostředí či z prostředí sociálních služeb (lékař, psycholog, sociální pracovník).

Policisté, kteří zaznamenají držení či užívání drog, jsou i nadále povinni o provinilci udělat záznam, ale nemohou ho zatknout. Záznam je poslán komisi a poté začíná přestupkové řízení. Provinilec se ke komisi musí dostavit do 72 hodin od pořízení záznamu. Jestliže komise najde přesvědčivé důkazy o obchodování s drogami, předá případ soudu.

Vliv dekriminalizace na činnost policie v oblasti drog není přesně znám a je předmětem debaty mezi portugalskými experty na drogovou politiku. Určitě existují někteří policisté, kteří v mnoha případech nevytvářejí záznamy o uživatelích drog, protože si myslí, že tato činnost je marná. Často totiž vidí člověka, o kterém již dříve záznam udělali, jak opět užívá drogy, což u nich vytváří dojem, že bez zatýkání či hrozby trestního stíhání je vytváření záznamů k ničemu.

Jiní policisté ale nyní v těchto případech zasahují mnohem častěji než před dikriminalizací, protože věří, že nabízené možnosti léčby jsou mnohem efektivnějším řešením než dělat z uživatelů zločince (kteří i přes kriminalizaci byli často další den znovu na ulici, jenže bez reálných možností léčby). V jednom článku z roku 2007 se píše:

Policie zaujala k reformě obecně kladné stanovisko, a to především proto, že dekriminalizaci spojenou s léčbou považovala za lepší postup vůči uživatelům drog než předešlý legislativní přístup. Podle pozorovatelů policie tuto více preventivní funkci uvítala.⁵⁾

Někteří portugalští státní úředníci zabývající se drogami si myslí, že rozdílné reakce policistů jsou velkou mírou dány věkem: starší policisté spíše věří, že kvůli dekriminalizaci je vytváření záznamů ztrátou času, zatímco ti mladší považují současný proces jako nejlepší cestu, jak se vypořádat s drogovou závislostí. Sama neschopnost vyčíslit negativní případy – neboli odhadnout počet policistů, kteří nevytvářejí záznamy, protože to považují za zbytečné – je nejvěrohodnějším ukazatelem reakce policie na dekriminalizaci.

Jisté je, že počet případů putujících ke komisi se od zahájení dekriminalizačního režimu v roce 2001 pomalu a víceméně stabilně zvyšuje, což naznačuje (i když ne dokazuje), že policisté zaznamenávají případy užívání a držení drog minimálně stejně často, jako když byl zákon přijat (viz graf 1).⁶⁾

Teoreticky mají soukromí i státní lékaři podle článku 3 dekriminalizačního zákona právo upozornit Odrazovací komisi, pokud mají důvod podezřívat své pacienty z užívání drog. Ve skutečnosti jsou ale takto uživatelé z různých důvodů, např. kvůli rozšířené představě, že takové upozornění porušuje lékařské tajemství, hlášeni jen výjimečně.

Jak již bylo zmíněno, dekriminalizační zákon nastavuje kritéria, kterými se Odrazovací komise musí při posuzování každého případu zabývat. Článek 10 zákona nařizuje komisi, aby vyslechla nařknutého provinilce a „shromáždila informace potřebné k posouzení toho, jestli je obviněný závislý, jaké užil látky, kde je užil a v jaké je finanční situaci“. Je na uvážení členů komise, kterým z těchto údajů budou přikládat váhu a v jaké míře. Obviněný má právo na to, aby se jím vybraný terapeut účastnil řízení a/nebo může podstoupit lékařské vyšetření, jehož výsledky může komise zohlednit.

Portugalští a evropští úředníci, kteří mají s postupem Odrazovací komise zkušenosti, zdůrazňují, že primární cíl procesu je vyhnout se stigmatu plynoucímu z trestního řízení. Každý krok je strukturován tak, aby co možná nejvíce potlačil pocit „viny“ za užívání drog a namísto toho zdůraznil zdravotní a léčebnou stránku.

Nařknutý provinilec například může kvůli zachování soukromí požádat o to, aby se o řízení nedověděla jeho rodina. Členové komise záměrně nevyužívají výhod plynoucích z jejich postavení soudců a slyšení je strukturováno tak, aby nepřipomínalo soud. Členové komise se oblékají neformálně. Nařknutý provinilec sedí ve stejné výši jako členové komise namísto toho, aby seděl níže. Členové komise jsou ze zákona povinni zachovat mlčenlivost ohledně řízení. Neustále je kladen důraz na uctivé chování vůči nařknutému provinilci.

Při rozhodování o tom, jestli má být udělena nějaká sankce a v jakém má být rozsahu, bere komise často ohled na to, jak je užívaná droga „tvrdá“. Podle EMCDDA je pravděpodobnou sankcí za držení marihuany „zrušení sankce s podmínkou“.⁷⁾

V roce 2005 komise učinily závěry v 3192 případech. V 83 % případů se rozhodly přerušit řízení; v 15 % případů udělily sankce; a ve 2,5 % případů byli provinilci zproštěni trestu.⁸⁾ Takovéto rozložení se od zavedení zákona nemění.⁹⁾ Ze sankcí, které byly uděleny, naprostá většina vyžadovala pouze to, aby se provinilci pravidelně hlásili na určených místech.¹⁰⁾

Nejčastější látkou, kvůli které jsou vyplňovány záznamy, zůstává marihuana. Percentuelně se příliš nemění rozložení ostatních látek (viz graf 2).¹¹⁾

Před uvedením dekriminalizačního zákona jeho kritici tvrdili, že navrhovaná změna vytvoří z Portugalska centrum tzv. drogového turismu. Paulo Portas, předseda konzervativní strany CDS–PP, řekl: „Plno studentů bude mířit do Portugalska kvůli tomu, aby si zakouřili marihuanu a užili mnohem horší drogy, protože budou vědět, že je za to nezavřeme. Slibujeme slunce, pláže a drogy dle vlastního výběru.“¹²⁾ Podobné obavy se ukázaly jako naprosto mylné.¹³⁾ Zhruba 95 % lidí každoročně hlášených za užívání drog jsou Portugalci.[14] Téměř nikdo z těch zbývajících nejsou občané ostatních států EU (viz tabulka 1).¹⁴⁾