Rozklad

Vážení,

žadatelka Česká pirátská strana, politická strana registrovaná pod číslem MV-39553-7/VS-2009, IČO 71339698, se sídlem Zavadilova 1297/3, 160 00 Praha 6, jejímž jménem jedná Jakub Michálek, člen komise pro revizi práv k nehmotným statkům a svobodu internetu pověřený podle statutu komise, narozen 6. 2. 1989, trvale bytem Zenklova 841/193, 182 00 Praha 8,

podává povinnému subjektu ministerstvu kultury rozklad proti rozhodnutí povinného subjektu ze dne 12.7.2010 sp. zn. MK 11293/2010 OAP, kterým odmítl žádost o informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, kterou žadatelka podala dne 25.6.2010.

Rozkladem žadatelka brojí proti výroku a odůvodnění týkajících se prvního bodu žádosti.

• Ústava České republiky (dále Ústava)
• Listina základních práv a svobod (dále Listina)
• Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky (zkratkou ZřM),
• Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále informační zákon nebo zkratkou InfZ),
• Zákon č. 500/2004, správní řád (nebo zkratkou SpŘ),

• Ústavní stížnost Mgr. F. K., Ph.D. Nález Ústavního soudu ze dne 2.6.2010, sp. zn. I.ÚS 1885/09.
• Občané brněnské aglomerace proti dálničním průtahům svým městem v. Ministerstvo financí. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2.7.2008, čj. 1 As 44/2008 - 116.
• Sdružení pro záchranu prostředí Calla v. Ředitel Správy úložišť radioaktivních odpadů. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25.3.2002, sp. zn. 33 Ca 81/2001.

Žadatelce bylo rozhodnutí povinného subjektu doručeno dne 23. července 2010, lhůta začala běžet podle §40(1)a SpŘ dne 24. července 2010 a protože by skončila dne 7. července 2010, posouvá se podle §40(1)c SpŘ konec lhůty na den 9. srpna 2010, kdy žadatelka rozklad podává do datové schránky.

Příprava normativních aktů v působnosti povinného subjektu vyjadřuje §24 ZřM, podle něhož ministerstva „připravují návrhy zákonů a jiných právních předpisů.“ Přitom zákon ukládá v §22 ministerstvům povinnost o návrzích závažných opatření, mezi něž změna zákona bezesporu patří, „přiměřeným způsobem“ informovat veřejnost.

Vzhledem k tomu, že použité výrazové prostředky jsou totožné s výrazovými prostředky podle čl. 17(5) Listiny, nesou podle základní zásady konzistence právního výkladu i stejný význam. Požadovaná informace spadala podle §8 ZřM do působnosti ministerstva kultury, které je ústředním orgánem státní správy pro autorský zákon, a mělo tedy povinnost přiměřeně žadatelku informovat, nikoliv její žádost bez odůvodnění odmítnout.

Žadatelka brojí proti části rozhodnutí, kterým povinný subjekt odmítl poskytnout informace podle bodu 1 žádosti. Žadatelka se domnívá, že v tomto případě povinný subjekt pochybil v posouzení právní otázky, kdy může povinný subjekt odmítnout poskytnutí informace.

1. Zákon nedovoluje podle §11(1)b InfZ poskytnutí informací odepřít, ale pouze omezit, přičemž takové omezení musí být podloženo důvodem podle čl. 17(4) Listiny.
2. Extenzivní výklad pojmu rozhodnutí podle §11(1)b InfZ, který povinný subjekt použil, nepřiměřeně zúžil svobodný přístup žadatelky k informacím a neodpovídá výrazovým prostředkům textu zákona, jeho systematice a předmětu a účelu posuzované úpravy.

Povinný subjekt je podle §11(1)b InfZ oprávněn omezit poskytnutí informace, pokud jde o novou informaci, která vznikla při přípravě rozhodnutí povinného subjektu; to platí jen do doby, kdy se příprava ukončí rozhodnutím.

Ústava používá tři termíny:

• a) politická rozhodnutí (čl. 6 Ústavy),
• b) rozhodování (čl. 6 Ústavy) a
• c) rozhodnutí (např. čl. 43(3) Ústavy).

Politická rozhodnutí je podle čl. 5 Ústavy nutno chápat jako všechny projevy volní činnosti v politickém systému. Termín politická rozhodnutí tak zahrnuje i zákony a rozhodnutí správního úřadu.

Termín rozhodování např. podle čl. 88(2), 94(2), 95 Ústavy znamená proces, kterým vzniká rozhodnutí v právním smyslu nebo opakované přijímání takového rozhodnutí.

Rozhodnutím v právním smyslu, či jen rozhodnutím, míní se konečně právní vyjádření uvážení člověka nebo skupiny lidí, které má být v souladu s ústavními a jinými zákony. Soulad s ústavními zákony pak má dvě formy podle čl. 2 Listiny:

• a) veřejnoprávní jako dovolenost uplatňovat veřejnou moc jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví,
• b) soukromoprávní jako dovolenost činit, co není zákonem zakázáno (explicitně např. rozhodování podle čl. 3(2) Listiny).

Podle čl. 2(3) Listiny může orgán veřejné moci rozhodovat pouze v případech zákonem stanovených. Jak vyplývá z Ústavy, orgány veřejné moci mohou rozhodovat v těchto případech o

• a) právních skutečnostech podstatných pro veřejnou sféru (rozhodnutí vlády a Parlamentu podle čl. 43 Ústavy v zájmu veřejné bezpečnosti, rozhodnutí prezidenta podle čl. 34 Ústavy, abstraktní kontrola ústavnosti ústavním soudem, některá rozhodnutí zastupitelstva a rady obce podle čl. 104 Ústavy a obecního zřízení, výjimečně rozhodnutí komory Parlamentu o přípustnosti trestního stíhání podle čl. 27(5) Ústavy),
• b) právech a povinnostech soukromých osob a procesních otázkách (individuální právní akty); tj. rozhodnutí ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy podle čl. 79(1) resp. §20 ZřM, v jejich působnosti na základě zákona¹⁾, a rozhodnutí soudů v konkrétních věcech (např. rozhodnutí o vině a trestu za trestné činy, ochrana soukromoprávních vztahů, nesporná rozhodnutí). Tato rozhodnutí nazývá informační zákon „ozhodnutí o právech a povinnostech osob“ (např. §5(1)b InfZ).

Tím je pro účely řízení podle informačního zákona jasně vymezen obsah a rozsah pojmu rozhodnutí, které nelze konstruovat jako dílčí subjektivní práva orgánů moci výkonné v legislativním procesu, která vyplývají jen z legislativních pravidel vlády a nemohou tedy působit proti právu na informace, které zaručuje ústava a zákon. Není možné odkazem na uvážení správního orgánu při výkladu termínu „rozhodnutí“ změnit význam pojmu, který nese jasný význam shora vymezený.

Takový výklad by byl extenzivní a značně by omezoval rozsah informací, na jejichž poskytnutí má žadatel právo. Extenzivní výklad omezení práva na informace kritizoval i Nejvyšší správní soud v rozsudku ve věci Občané brněnské aglomerace v. Ministerstvo financí (2008), kde označil zdůvodnění soudu první instance, který termín rozhodnutí „vztáhl na všechny úkony, mající povahu rozhodnutí – tedy i politická rozhodnutí, včetně rozhodnutí vlády České republiky“, za „zcela nesprávné […] z hlediska elementární logiky konstrukce úpravy práva na přístup k informacím.“

Podle §11(1)b InfZ platí omezení pro novou informaci, která vznikla při přípravě rozhodnutí, přičemž

• a) rozhodnutí pochází od povinného subjektu,
• b) příprava rozhodnutí se ukončuje rozhodnutím

Možnost ministra kultury, které bylo v podané žádosti povinným subjektem, navrhnout na jednání vlády novelu zákona podle §24 ZřM mezi rozhodnutí nepatří; rozhodnutím je totiž až návrh schválený vládou (jak to taxativně předepisuje čl. 41(2) Ústavy), ministerstvu je ZřM uložena pouze jeho příprava.

Pak se ale povinný subjekt nemůže odvolávat na §11(1)b, protože ten se vztahuje výlučně na přípravu rozhodnutí povinného subjektu, nikoliv na informace, které vznikly při přípravě rozhodnutí subjektu jiného. Ani Ústava, ani ZřM nedávají povinnému subjektu pravomoc rozhodovat o návrhu vlády; že by ministrův návrh představoval rozhodnutí nevyplývá ani z legislativních pravidel vlády.²⁾ Ministrův návrh totiž není rozhodnutím v právním smyslu, ale jen výkonem dílčího oprávnění v legislativním procesu.³⁾

Termín „příprava rozhodnutí“ se v právním řádu České republiky systematicky vyskytuje například v nařízení vlády č. 137/2009 Sb., kterým se stanoví katalog prací ve veřejných službách a správě. Rovněž se vyskytuje ve Služebním zákoně č. 218/2002 Sb, §218(3) SlužZ. Vždy má termín příprava rozhodnutí význam přípravy správního rozhodnutí. U soudů má podle vyhlášky č. 37/1992 Sb., o jednacím řádu pro okresní a krajské soudy, příprava rozhodnutí rovněž význam přípravy rozhodnutí podle písmena b.

V právním řádu České republiky není termín příprava rozhodnutí nikdy použit ve smyslu přípravy normativního aktu. Naproti tomu např. §6(2)a SlužZ pro hovoří o „přípravě návrhů právních předpisů“.

Požadavek ukončení přípravy rozhodnutím implikuje, že musí být časově omezena. K vydání rozhodnutí správní řád poskytuje institut lhůty, podle soudního řádu by pak neukončení přípravy rozhodnutím znamenalo denegatio iustitiae. Tím je zdůvodněna nutnost ukončení přípravy rozhodnutím u moci výkonné a soudní. U moci zákonodárné samozřejmě nepřipadá pojmově rozhodnutí vůbec v úvahu.

Jiný výklad by ad absurdum znamenal, že povinný subjekt nemá povinnost poskytnout informace o přípravě rozhodnutí, která nebyla ukončena rozhodnutím (například z důvodu, že z legislativního záměru sešlo). Právo veřejnosti na informace o činnosti úřadu by pak bylo nesmyslně zúženo, a to bez jakéhokoliv důvodu požadovaného čl. 17(4) Listiny. Takto široký výklad rozhodnutí povinného subjektu, který pod pojem rozhodnutí podřazuje jakékoliv volní úkony včetně návrhu novely, ke kterému ani nemusí dojít, považuje žadatelka za nesprávný.

Podle §11(1)b InfZ, kterým se provádí ústavní zásada svobodného přístupu k informacím, je orgán oprávněn omezit poskytnutí informace, přitom však musí přihlížet k výkladovým pravidlům podle čl. 4(4) Listiny. Musí dbát podstaty a smyslu subjektivního práva žadatelky, a podle zavedené ústavní doktríny nesmí žádné právo zcela zaniknout na úkor jiného oprávněného zájmu. Tomu odpovídá i zákonná úprava §11(1) InfZ, která hovoří o omezení, nikoliv odepření poskytnutí informace. Až bezprostředně následující odstavec §11(2) InfZ hovoří o odepření poskytnutí informace, a lze tedy a contrario dovodit, že v případě §11(1) InfZ musí být alespoň základní informace žadateli poskytnuta. Stejný důvod vedl Nejvyšší správní soud ve věci Občané brněnské aglomerace proti Ministerstvu financí (2008) ke konstatování, že při odmítnutí žádosti o informace „musí povinný subjekt v případech fakultativního odepření zdůvodnit, proč takový postup zvolil a musí tak učinit právě s ohledem na již výše citovaná ustanovení Listiny základních práv a svobod, protože právě ona stanoví meze uvážení povinného subjektu při aplikaci předmětného ustanovení informačního zákona.“

Povinný subjekt v tomto případě odmítnutí zdůvodnil tak, že „dokumenty, o něž žadatel žádá, jsou toliko podkladem pro zpracování finálního návrhu novely.“ Žadatelka však v uvedeném odůvodnění důvody podle čl. 17(4) Listiny nespatřuje. Závěrem povinný subjekt odkazuje na rozhodnutí Městského soudu v Praze v případu Sdružení pro záchranu prostředí Calla v. Ředitel Správy úložišť radioaktivních odpadů (2001). Zdůvodnění městského soudu však na tento případ vůbec nedopadá, protože výluka podle §11(1)b InfZ byla odůvodněna bezpečností státu při nakládáním s radioaktivním materiálem. Soud pak jen a margo konstatoval, že se žadatel domáhal „návrhu novely nařízení vlády …“, který spadá do působnosti ministra průmyslu obchodu, nikoliv Správy úložišť radioaktivního odpadu, která může podávat pouze doporučení.

Žadatelka především nezastává názor, že by předestřený výklad implikoval, že se výluka z poskytování informací podle §11 nikdy nemůže týkat návrhů normativních aktů připravovaných v legislativním procesu. Povinný subjekt však musí doložit ústavně konformní důvod pro odepření informace, nikoliv obecně konstatovat, že jakýkoliv legislativní záměr úpravě zákona o svobodném přístupu k informacím nepodléhá.

Žadatelka se domnívá, že účelem ustanovení je předejít reskriptovému procesu, který se používal hlavně za principátu v římském právu, a obcházet tak skutečná rozhodnutí pod záminkou žádostí o informace, nebo předjímat rozhodnutí správního orgánu a soudu. Ze zákona nijak nevyplývá, že by účelem zákonodárce bylo omezit přístup k připravovaným legislativním návrhům, jejichž schvalování patří do působnosti jiného orgánu, tj. vlády.

Nejvyšší správní soud ve věci Občané brněnské aglomerace proti Ministerstvu financí (2008) zdůraznil, že výklad ustanovení §11(1)b InfZ jakožto omezení práva na přístup k informacím, nemůže odporovat čl. 4(4) a čl. 17(4) Listiny. Nejvyšší správní soud aplikoval zásadu hierarchie normativních právních aktů, z níž dovodil, že Listina jako předpis „vyšší právní síly stanoví kategoricky požadavek na takový výklad a aplikace zákonných ustanovení omezujících právo na přístup k informacím, který co nejvíce šetří jeho smyslu a podstaty a respektuje Listinnou připuštěné důvody pro omezení práva na přístup k informacím; těmi jsou právě jen opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnost.“ Z hlediska tohoto taxativního výčtu se rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí jeví žadatelce jako aplikace omezení podle §11(1)b, která vybočuje z ústavních kautel. Podle žadatelky povinný subjekt neuvedl jediný důvod, pro nějž by bylo omezení v demokratické společnosti nezbytné, protože žádný takový důvod neexistuje. S tímto výkladem se ztotožnil i Ústavní soud v u stížnost Mgr. F. K., Ph.D., kde nález Ústavního soudu ze dne 2.6.2010, sp. zn. I.ÚS 1885/09, odkázal na svou předchozí judikaturu i zdůvodnil tento výklad z hlediska ústavní komparatistiky.

Závěrem má žadatelka za to, že povinný subjekt patřičně nezdůvodnil, proč část požadovaných informací poskytl některým subjektům z vlastní iniciativy, zatímco žadatelce podle informačního zákona jejich poskytnutí odepřel. Konkrétně, povinný subjekt má k dispozici Pracovní návrh Ministerstva kultury na novelizaci autorského zákona ze dne 9.7.2010, který uvolnil několik dní před tím, než dne 12.7.2010 rozhodl. Povinný subjekt rozeslal tuto informaci na celou řadu připomínkových míst; pokud by odepřel její poskytnutí bez zákonem předepsaného důvodu, zasáhl by rovnosti osob před zákonem podle (čl. 4(3) Listiny).