Rozklad

Vážení,

žadatelka Česká pirátská strana, politická strana registrovaná pod číslem MV-39553-7/VS-2009, IČO 71339698, se sídlem Zavadilova 1297/3, 160 00 Praha 6, jejímž jménem jedná Jakub Michálek, člen komise pro revizi práv k nehmotným statkům a svobodu internetu pověřený podle statutu komise, narozen 6. 2. 1989, trvale bytem Zenklova 841/193, 182 00 Praha 8,

podává povinnému subjektu ministerstvu kultury rozklad proti rozhodnutí povinného subjektu ze dne 12.7.2010 sp. zn. MK 11293/2010 OAP, kterým odmítl žádost o informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, kterou žadatelka podala dne 25.6.2010.

Rozkladem žadatelka brojí proti výroku a odůvodnění týkajících se prvního bodu žádosti.

• Listina základních práv a svobod (dále Listina)
• Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky (zkratkou ZřM),
• Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (informační zákon nebo zkratkou InfZ),
• Zákon č. 500/2004, správní řád (nebo zkratkou SpŘ),

• Ústavní stížnost Mgr. F. K., Ph.D. Nález Ústavního soudu ze dne 2.6.2010, sp. zn. I.ÚS 1885/09.
• Občané brněnské aglomerace proti dálničním průtahům svým městem v. Ministerstvo financí. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2.7.2008, čj. 1 As 44/2008 - 116.
• Sdružení pro záchranu prostředí Calla v. Ředitel Správy úložišť radioaktivních odpadů. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25.3.2002, sp. zn. 33 Ca 81/2001.

Žadatelka brojí proti části rozhodnutí, kterým povinný subjekt odmítl poskytnout informace podle bodu 1 žádosti. Žadatelka se domnívá, že v tomto případě povinný subjekt pochybil v posouzení právní otázky, kdy může povinný subjekt odmítnout poskytnutí informace.

1. Zákon nedovoluje podle §11(1)b InfZ poskytnutí informací odepřít, ale pouze omezit, přičemž takové omezení musí být podloženo důvodem podle čl. 17(4) Listiny.
2. Extenzivní výklad pojmu rozhodnutí podle §11(1)b InfZ, který povinný subjekt použil, nepřiměřeně zužuje svobodný přístup k informacím a není udržitelný z hlediska použití výrazových prostředků v textu zákona, ani z hlediska systematiky zákona a předmětu a účelu posuzované úpravy, jak je vykládá judikatura.

Povinný subjekt je podle §11(1)b InfZ oprávněn omezit poskytnutí informace, pokud jde o novou informaci, která vznikla při přípravě rozhodnutí povinného subjektu; to platí jen do doby, kdy se příprava ukončí rozhodnutím. Podle §20(4)a InfZ platí, že při rozhodnutí o odmítnutí žádosti podle informačního zákona se použije správní řád. Podle názoru žadatelky povinný subjekt pochybil, protože správní řád při rozhodování o odmítnutí žádosti nepoužil.

Pokud by totiž povinný orgán použil správní řád, jak to přikazuje informační zákon, nebylo by o významu termínu rozhodnutí podle §11(1)b InfZ pochyb. Správní řád totiž v §67 SpŘ a násl. konstatuje, že rozhodnutím správní orgán v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby. Tím je pro účely správního řízení jasně vymezen obsah a rozsah pojmu rozhodnutí, který ve správním řízení nelze konstruovat jako dílčí subjektivní práva orgánů veřejné moci v legislativním procesu, kterými realizují svoji normotvornou působnost. Takový výklad by byl extenzivní a značně by omezoval rozsah informací, na jejichž poskutnutí má žadatel právo. Extenzivní výklad omezení povinného subjektu kritizoval i Nejvyšší správní soud v rozsudku ve věci Občané brněnské aglomerace v. Ministerstvo financí (2008), kde označil zdůvodnění soudu první instance, který termín rozhodnutí „vztáhl na všechny úkony, mající povahu rozhodnutí - tedy i politická rozhodnutí, včetně rozhodnutí vlády České republiky“, za „zcela nesprávné […] z hlediska elementární logiky konstrukce úpravy práva na přístup k informacím.“

Požadavek informačního zákona vyjádřený v §11(1)b InfZ, že příprava musí být ukončena samotným rozhodnutím, tento význam výrazových prostředků zákona potvrzuje. K vydání rozhodnutí totiž zákony správní poskytují institut lhůty, v případě soudních zákonů by neukončení přípravy rozhodnutím znamenalo znamenalo denegatio iustitiae. Tím je zdůvodněna nutnost ukončení přípravy rozhodnutím u moci výkonné a soudní. U moci zákonodárné samozřejmě nepřipadá pojmově rozhodnutí vůbec v úvahu a totéž platí v případech, kdy moc zákonodárná deleguje zákonodárství na moc nařizovací.

Jiný výklad povinného subjektu by ad absurdum znamenal, že povinný subjekt nemá povinnost poskytnout informace o přípravě rozhodnutí, která nebyla ukončena rozhodnutím (například z důvodu, že z legislativního záměru sešlo). Právo veřejnosti na informace o činnosti úřadu by pak bylo nesmyslně zúženo, a to bez jakéhokoliv důvodu požadovaného čl. 17(4) Listiny. Takto široký výklad rozhodnutí povinného subjektu, který pod pojem rozhodnutí podřazuje jakékoliv volní úkony včetně návrhu novely, ke kterému ani nemusí dojít, považuje žadatelka za nesprávný.

Při užití tohoto důvodu je rovněž nutné odlišovat informace vzniklé skutečně „nově“ v rámci přípravy rozhodnutí (vydání těchto informací lze odmítnout) od informací vzniklých jako samostatné výstupy, které následně slouží jako podklad pro budoucí rozhodnutí – na posledně uvedené informace se ochrana dle § 11 odst. 1 písm. b) InfZ neuplatní. ¹⁾

Žadatelka především nezastává názor, že by předestřený výklad implikoval, že se výluka z poskytování informací podle §11 nikdy nemůže týkat návrhů normativních aktů připravovaných v legislativním nebo obdobném procesu. Povinný subjekt musí použít výluky zákonem předvídané, například utajení podle zvláštního zákona, nikoliv obecně konstatovat, že jakýkoliv legislativní záměr úpravě zákona o svobodném přístupu k informacím nepodléhá.

Nejvyšší správní soud ve věci Občané brněnské aglomerace proti Ministerstvu financí (2008) zdůraznil, že výklad ustanovení §11(1)b InfZ jakožto omezení práva na přístup k informacím, nemůže odporovat čl. 4(4) a čl. 17(4) Listiny. Nejvyšší správní soud aplikoval zásadu hierarchie normativních právních aktů, z níž dovodil, že Listina jako předpis „vyšší právní síly stanoví kategoricky požadavek na takový výklad a aplikace zákonných ustanovení omezujících právo na přístup k informacím, který co nejvíce šetří jeho smyslu a podstaty a respektuje Listinnou připuštěné důvody pro omezení práva na přístup k informacím; těmi jsou právě jen opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnost.“ Z hlediska tohoto taxativního výčtu se rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí jeví žadatelce jako aplikace omezení podle §11(1)b, která vybočuje z ústavních kautel. Podle žadatelky povinný subjekt neuvedl jediný důvod, pro nějž by bylo omezení v demokratické společnosti nezbytné, protože žádný takový důvod neexistuje. S tímto výkladem se ztotožnil i Ústavní soud v u stížnost Mgr. F. K., Ph.D., kde nález Ústavního soudu ze dne 2.6.2010, sp. zn. I.ÚS 1885/09, odkázal na svou předchozí judikaturu i zdůvodnil tento výklad z hlediska ústavní komparatistiky.

Příprava normativních aktů je však vyjádřena v ZřM jako návrhy závažných opatření k řešení aktuálních otázek. Přitom zákon ukládá povinnost o takových návrzích „přiměřeně informovat“. Vzhledem k tomu, že použité výrazové prostředky jsou totožné s výrazovými prostředky podle čl. 17(5) Listiny, nesou podle základní zásady konzistence právního výkladu i stejný význam. Požadovaná informace spadala podle §8 ZřM do působnosti ministerstva kultury, které je ústředním orgánem státní správy pro autorský zákon, a mělo tedy povinnost přiměřeně žadatelku informovat, nikoliv její žádost bez odůvodnění odmítnout.

Žadatelka se domnívá, že účelem ustanovení je předejít reskriptovému procesu, který se používal hlavně za principátu v římském právu, a obcházet tak skutečná rozhodnutí pod záminkou žádostí o informace, popřípadě předjímat rozhodnutí správního orgánu a soudu.

Závěrem má žadatelka za to, že povinný subjekt patřičně neodůvodnil, proč část požadovaných informací poskytl některým subjektům z vlastní iniciativy, zatímco žadatelce podle informačního zákona jejich poskytnutí odepřel. Konkrétně, povinný subjekt má k dispozici Pracovní návrh Ministerstva kultury na novelizaci autorského zákona ze dne 9.7.2010, který uvolnil několik dní před tím, než dne 12.7.2010 rozhodl. Povinný subjekt rozeslal tuto informaci na celou řadu připomínkových míst; pokud by odepřel její poskytnutí bez zákonem předepsaného důvodu např. utajení, zasáhl by rovnosti osob před zákonem podle (čl. 4(3) Listiny).

Eventuálně, pokud by byl výrok rozhodnutí potvrzen, brojí žadatelka proti odůvodnění rozhodnutí o odmítnutí:

Podle §11(1)b InfZ, kterým se provádí ústavní zásada svobodného přístupu k informacím, je orgán oprávněn omezit poskytnutí informace, přitom však musí přihlížet k výkladovým pravidlům podle čl. 4(4) Listiny. Musí dbát podstaty a smyslu subjektivního práva žadatelky, a podle zavedené ústavní doktríny nesmí žádné právo zcela zaniknout na úkor jiného oprávněného zájmu. Tomu odpovídá i zákonná úprava §11(1) InfZ, která hovoří o omezení, nikoliv odepření poskytnutí informace. Až bezprostředně následující odstavec §11(2) InfZ hovoří o odepření poskytnutí informace, a lze tedy a contrario dovodit, že v případě §11(1) InfZ musí být alespoň základní informace žadateli poskytnuta. Stejný důvod vedl Nejvyšší správní soud ve věci Občané brněnské aglomerace proti Ministerstvu financí (2008) ke konstatování, že při odmítnutí žádosti o informace „musí povinný subjekt v případech fakultativního odepření zdůvodnit, proč takový postup zvolil a musí tak učinit právě s ohledem na již výše citovaná ustanovení Listiny základních práv a svobod, protože právě ona stanoví meze uvážení povinného subjektu při aplikaci předmětného ustanovení informačního zákona.“

Povinný subjekt v tomto případě odmítnutí zdůvodnil tak, že „dokumenty, o něž žadatel žádá, jsou toliko podkladem pro zpracování finálního návrhu novely.“ Žadatelka však v uvedeném odůvodnění důvody podle čl. 17(4) Listiny nespatřuje. Závěrem povinný subjekt odkazuje na rozhodnutí Městského soudu v Praze v případu Sdružení pro záchranu prostředí Calla v. Ředitel Správy úložišť radioaktivních odpadů (2001). Zdůvodnění městského soudu však na tento případ vůbec nedopadá, protože výluka podle §11(1)b InfZ byla odůvodněna bezpečností státu při nakládáním s radioaktivním materiálem. Soud pak jen a margo konstatoval, že se žadatel domáhal „návrhu novely nařízení vlády …“, který spadá do působnosti ministra průmyslu obchodu, nikoliv Správy úložišť radioaktivního odpadu, která může podávat pouze doporučení.